ОЭЗ Липецк

Доходы региональных и местных бюджетов

admin — Mon, 14 Feb 2011 12:40:31 +0000

В области разграничения расходных полномочий в Программе проводится четкое разграничение их между органами власти разных уровней путем максимально возможного сокращения сфер (вопросов) совместного ведения, ликвидации практики распространения «нефинансируемых мандатов», недопущения не законодательно оформленных разграничений расходных полномочий при перераспределении бюджетных средств между уровнями бюджетной системы и при предоставлении без источников финансирования передаваемых расходных полномочий. При этом рекомендуется стремиться к закреплению всех трех видов (т.е. полных) расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (вопросу, функции) за одним уровнем бюджетной системы.
В дополнение и развитие положений Программы при разграничении расходных полномочий в предложенном нами варианте бюджетного устройства на местном уровне целесообразно, на наш взгляд, законодательно установить следующие требования:
—   равенства расходных полномочий региональных и местных органов государственной власти и управления;
—   закрепления за бюджетами местных органов государственного управления по вопросам, находящимся в ведении, расходных полномочий по их нормативно-правовому регулированию и обеспечению средствами финансирования;
—   передачи бюджетам органов местного самоуправления функции финансирования в полном объеме закрепленных за ними социальных расходов на своих территориях;
—   полного освобождения бюджетов местных органов государственного управления от обязанностей обеспечения финансовыми средствами социальных выплат, льгот и других расходов, установленных федеральными и региональными законами, и принятие функций финансирования таких расходов только при передаче соответствующего объема дополнительных средств федерального и (или) регионального бюджетов в виде субсидий, субвенций и других форм финансовой поддержки.
В области разграничения налоговых полномочий и доходных источников основной целью этого направления реализации Программы является существенное повышение роли собственных доходов (налогов) местных бюджетов, т.е. переход в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.
Следует уточнить и принципы Программы, на которых должно базироваться разграничение налоговых полномочий и доходных источников:
—   должно быть стабильным разделение доходов между бюджетами федеральных, региональных и местных органов государственной власти и управления на основе единых подходов, обеспечивающих заинтересованность местных органов в росте экономики и налоговых потенциалов соответствующих территорий;
—   должен быть достаточным объем закрепленных местными органами государственного управления доходных источников за органами местного самоуправления для финансирования последними всех закрепленных за ними расходов в пределах не ниже государственных минимальных стандартов;
—   собственные доходы бюджетов местных органов государственного управления должны быть основным источником эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий на уровне не ниже государственных минимальных стандартов;
—   налоговые полномочия местных органов государственного управления не должны ограничивать территориальное перемещение капитала, рабочей силы, товаров (услуг) и перекладывать налоговое бремя на другие территории, а также ущемлять интересы одних нижестоящих территорий по сравнению с другими;
—   разграничение налоговых полномочий и доходных источников на уровне местных органов государственного управления должно ориентироваться не на горизонтальное, а на вертикальное бюджетное выравнивание;
—   распределение доходов местных органов государственного управления по нижестоящим бюджетам органов местного самоуправления должно строиться по принципу горизонтального выравнивания территорий;
—   каждому уровню местных бюджетов должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа местного бюджета) отчислений от налогов, поступления от которых в соответствии с федеральным законодательством подлежат разделению между региональными и местными бюджетами;
—   часть доходов от регулирующих федеральных и региональных налогов в местные бюджеты первого уровня (типа) и от регулирующих местных налогов в местные бюджеты второго уровня (типа) может распределяться на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.) с учетом территориальных особенностей.
Исходя из рассмотренных принципов можно предположить следующие конкретные пути и механизмы развития межбюджетных отношений в сфере доходов.
Обеспечение доходной самодостаточности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных органов власти, т.е. собственные доходные источники должны составлять не менее 70%.
Собственные доходы региональных и местных бюджетов включают в себя совокупность налоговых и неналоговых доходов, которые закреплены на постоянной основе, самостоятельно формируются, устанавливаются по основным элементам соответствующими органами власти и в полном объеме поступают в соответствующие бюджеты, а также доходных источников, закрепленных на долговременной основе в виде разделенных налоговых ставок или нормативов отчислений от регулирующих налогов вышестоящих органов власти. Таким образом, собственные доходы структурно должны включать в себя четыре вида доходов по признаку постоянного или долговременного (на срок не менее трех-пяти лет) закрепления за региональными и местными бюджетами (на практике для расчета финансовой помощи и в БК РФ к собственным фактически относятся все доходы, как временные, так и долговременные):
—   собственные налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе в соответствии с Налоговым кодексом РФ (правда, сейчас они не в полной мере устанавливаются по всем основным элементам региональными и местными органами власти);
—   собственные налоговые доходы;
—   доходы от регулирующих налогов по разделенным ставкам на долговременной основе;
—   доходы от регулирующих налогов по долговременным нормативам отчислений.
Должны быть приняты следующие меры по совершенствованию межбюджетных отношений:
—   закрепить за налогом на недвижимость и налогами на совокупные доходы (по специальным налоговым режимам) статус местных налогов с передачей государственным местным органам власти полных налоговых полномочий (установление по всем элементам налогообложения);
—   установить в пределах действующих общих ставок раздельные федеральную, региональную и местную ставки налога на доходы физических лиц в размерах: 2, 6 и 5%, соответственно. Разрешить регионам вводить собственную прогрессивную шкалу ставок этого налога по параметрам, установленным на уровне Российской Федерации, т.е. с определенного объема доходов граждан и в границах предельной прогрессивной ставки 26%. Такие доходы направлять в региональный бюджет с последующим их распределением по местам;
[193]
—   в ближайшей перспективе: разделить общие ставки всех регулирующих федеральных и региональных налогов на федеральные, региональные и местные ставки (в отношении первых) и региональные и местные ставки (в отношении вторых). Такой подход должен сочетаться с порядком установления на формализованной основе долговременных (натри года) дифференцированных гарантированных (минимальных) и стимулирующих нормативов отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов в региональные и местные бюджеты с целью выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. При создании окружного фонда выравнивания и развития эта задача должна ложиться на этот фонд при выравнивании субъектов Федерации. Стимулирующие нормативы могут строиться следующим образом: за 1% прироста налогового потенциала на одного человека увеличивать на 1 % гарантированный размер норматива;
—   установить, что налог на прибыль по структурным подразделениям головных предприятий должен поступать (в части закрепления по соответствующим ставкам) в бюджет той территории, на которой они осуществляют экономическую деятельность;
—   отменить налог с продаж, предполагающий двойное налогообложение в сфере розничной торговли;
—   в части налоговых доходов: доходы от экспорта природных ресурсов распределять на формализованной основе по субъектам Российской Федерации (из расчета на одного жителя).
В целом в соответствии с Программой при разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами следует руководствоваться следующими критериями: стабильности, экономической эффективности, территориальной мобильности и равномерности размещения налоговой базы, социальной справедливости и бюджетной ответственности.
Наконец, остановимся на наиболее существенных рекомендациях Программы в части предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней:
—   разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную, на выравнивающую и стимулирующую;
—   смещение приоритетов в составе текущей помощи на целевые дотации, субвенции и субсидии;
—   отход в расчетах бюджетной обеспеченности от фактических абсолютных показателей прошлого года и использование для оценки относительных различий в расходных потребностях показателей в расчете надушу населения (потребителя бюджетных услуг) и методов сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития экономики;
—   единые методики и процедуры распределения финансовой помощи, установленные федеральными законами и нормативными актами;
—   ужесточение бюджетных ограничений (объем помощи в абсолютных суммах, конкретизация потребителей, запрет на перечисление средств, не установленных в законе о бюджете);
—   максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи;
—   установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности местных территорий.
Реализация рассмотренных выше направлений развития бюджетного федерализма с учетом авторских уточнений, дополнений и подходов позволит, на наш взгляд, поднять на должный уровень бюджетную самостоятельность местных органов власти, обеспечить эффективность и прозрачность территориальных бюджетных потоков.
Мы предлагаем модель в виде проекта законодательного акта формирования местных бюджетов, распределения расходных полномочий (вопросов местного значения) и доходных источников (включая средства финансовой помощи для целей выравнивания) на местном уровне государственной власти и нижестоящем уровне местного самоуправления.
1. Общие положения.
1.1.   Каждый орган местной государственной власти — • орган государственной власти городов регионального значения (центров субъектов РФ и городов с административным районным делением) и орган государственной власти укрупненных муниципальных образований — имеет свой самостоятельный бюджет и наделяется полными бюджетными полномочиями в пределах своей компетенции, установленными бюджетным и налоговым законодательством РФ.
1.2.   Бюджет города регионального значения включает в себя городской бюджет и свод бюджетов районов города. Городской бюджет и бюджеты районов города составляются по смете доходов и расходов; бюджеты районов города доводятся до районных городских органов местного самоуправления.
1.3.   Бюджет укрупненного муниципального образования включает в себя бюджет центра укрупненного муниципального образования (УМО) и свод бюджетов, входящих в УМО муниципальных районов, центров муниципальных районов, городских и сельских поселений; они составляются по смете доходов и расходов и доводятся до соответствующих органов местного самоуправления.
1.4.   Органы местной государственной власти обеспечивают сбалансированность своих бюджетов и бюджетов нижестоящих органов местного самоуправления, формируют, распределяют и доводят до последних сметы доходов и расходов, обеспечивают соблюдение установленных федеральными и региональными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу местного долга, исполнению бюджетных обязательств местных бюджетов.
1.5.   Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета государственного уровня и контроль за его исполнением осуществляются органами местной государственной власти самостоятельно с соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ.
1.6.   Проект местного бюджета, закон об утвержденном местном бюджете, ежеквартальные и годовые отчеты о его исполнении подлежат официальному опубликованию.
2. Расходы бюджетов городов регионального значения и УМО (местных бюджетов государственного уровня).
2.1.   Органы местной государственной власти самостоятельно устанавливают размеры оплаты труда муниципальных служащих и работников местных учреждений, а также нормативы и нормы планирования и финансирования расходов своих и нижестоящих бюджетов для решения вопросов местного значения.
2.2.   К вопросам местного значения города регионального значения относятся:
—   организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, строительства и обслуживания инженерных коммуникаций в границах города;
—   содержание и строительство дорог в границах города, за исключением дорог федерального и регионального значения;
—   обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями из социального жилого фонда, содержание социального жилого фонда;
—   организация транспортного обслуживания населения в границах города пассажирским транспортом;
—   участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных и местных чрезвычайных ситуаций в границах города;
—   организация охраны общественного порядка на территории города органами милиции;
—   предупреждение и тушение пожаров, в том числе в городских лесах (кроме других лесных и особо сложных при чрезвычайных ситуациях);
—   организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории города, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;
—   организация предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования (за исключением финансового обеспечения учебного процесса), включая оплату труда педагогических работников в пределах федерального образовательного стандарта;
—   организация и содержание медицинских учреждений для оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитзрно-авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родовспоможения;
—   создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
—   организация библиотечного обслуживания населения;
—   создание условий для обеспечения жителей города услугами культурно-зрелищных учреждений;
—   обеспечение сохранения расположенных в границах города памятников истории и культуры;
—   обеспечение условий для развития массовой физической культуры;
—   обустройство мест для отдыха жителей;
—   опека и попечительство;
—   организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
—   организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
—   благоустройство и озеленение территории, использование и охрана городских лесов;
—   планирование застройки, территориальное зонирование земель, осуществление земельного контроля, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, проведение оценки стоимости земельных участков для целей налогообложения;
—   уличное освещение;
—   установка уличных указателей.
Перечисленные вопросы местного значения органов государственной власти городов регионального значения с учетом экономической целесообразности передаются полностью или (и) частично в нижестоящие городские районные органы местного самоуправления по смете доходов и расходов.
Органы государственной власти города вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других органов государственной власти и не исключенные из его компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных и финансовых средств.
2.3. К вопросам местного значения укрупненного муниципального образования (УМО) относятся:
—   опека и попечительство;
—   организация транспортного обслуживания населения в границах УМО межмуниципальным, городским, межрайонным общественным пассажирским транспортом;
—   строительство и содержание межмуниципальных, муниципальных, местных городских, межрайонных и поселенческих автомобильных дорог, за исключением дорог федерального и регионального значения;
• — участие в предупреждении и ликвидации последствий местных и тер-риториальных чрезвычайных ситуаций на территории У МО, муниципального района, города местного значения, городского и сельского поселения;
—   организация охраны общественного порядка на территории УМО, муниципального района, города местного значения, поселения органами милиции;
—   обеспечение мер пожарной безопасности, предупреждение и тушение пожаров, в том числе в городских лесах (кроме других лесных и особо сложных при чрезвычайных ситуациях);
—   организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории УМО, муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;
—   организация предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования (за исключением финансового обеспечения учебного процесса, включая оплату труда педагогических работников, в пределах федерального образовательного стандарта);
—   организация скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медикосанитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родовспоможения;
—   организация строительства и обслуживания межмуниципальных, муниципальных, городских местных, межрайонных и поселенческих инженерных коммуникаций;
—   организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
—   территориальное зонирование земель, осуществление земельного контроля, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд, проведение оценки стоимости земельных участков для целей налогообложения;
—   организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения жителей поселения, водоотведения, снабжения населения топливом, строительства и обслуживания инженерных коммуникаций в границах городов местного значения и населенных пунктов УМО;
—   обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями из социального жилого фонда, содержание социального жилого фонда;
—   создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
—   организация библиотечного обслуживания жителей городов местного значения и поселений;
—   создание условий для обеспечения жителей городов местного значения и поселений услугами культурно-зрелищных учреждений;
—   обеспечение сохранения расположенных на территории УМО, районов, городов местного значения и поселений памятников истории и культуры;
—   обеспечение условий для развития массовой физической культуры;
—   обустройство мест для отдыха жителей городов местного значения и поселений;
—   благоустройство и озеленение территорий городов местного значения и поселений, использование и охрана городских лесов;
—   уличное освещение;
—   установка уличных указателей;
—   организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Перечисленные выше вопросы местного значения органов государственной власти УМО с учетом значимости и экономической целесообразности распределяются и передаются полностью или (и) частично на соответствующие нижестоящие уровни местного самоуправления по смете доходов и расходов.
Органы государственной власти УМО вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных и финансовых средств.
Органы местной государственной власти, муниципальные предприятия и учреждения выступают заказчиками на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение работ, поставки товаров за счет средств соответствующего местного бюджета.
Размещение муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), поставки товаров, оплачиваемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном законодательным органом государственной власти в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.
3. Доходы бюджетов органов местной государственной власти.
3.1. Доходы бюджетов городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований (УМО) формируются за счет:
—   доходов от уплаты местных налогов и сборов;
—   доходов от уплаты региональных налогов и сборов;
—   доходов от уплаты федеральных налогов и сборов;
—   дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности государственных муниципальных образований (городов регионального значения и УМО);
—   иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней;
—   субвенций на осуществление отдельных полномочий других уровней государственной власти;
—   доходов от приватизации и реализации муниципального имущества и от сдачи указанного имущества в аренду;
—   доходов от приватизации государственной собственности, расположенной на территории городов регионального значения, городов местного значения, городских, сельских поселений по нормативам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;
—   части прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами законодательных органов местной государственной власти и доходов от оказания органами местной государственной власти, органами местного самоуправления И муниципальными учреждениями платных услуг;
—   штрафов и пеней, введение и установление которых в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях осуществляются органами местной государственной власти и местного самоуправления;
—   иных поступлений в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и местной государственной власти, а также решениями органов местного самоуправления.
3.2. Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местной государственной власти по их установлению, введению и прекращению действия устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Доходы от уплаты местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городов регионального значения и УМО по налоговым ставкам, установленным решениями законодательных органов местной государственной власти в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
В нижестоящие бюджеты органов местного самоуправления данного города регионального значения и УМО местные налоги и сборы зачисляются по дифференцированным нормативам, установленным законом о бюджете на очередной финансовый год соответствующего органа местной государственной власти, исходя из сметы доходов и расходов нижестоящих бюджетов органов местного самоуправления.
3.3. Доходы от уплаты региональных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городов регионального значения и УМО по налоговым ставкам, установленным законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений.
Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены единые для всех городов регионального значения и УМО данного субъекта Федерации нормативы отчислений от уплаты региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Федерации. Установление указанных нормативов законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации или иным законом с ограниченным сроком действия не допускается.
В нижестоящие бюджеты органов местного самоуправления данного города регионального значения и УМО региональные налоги и сборы зачисляются по дифференцированным нормативам, установленным законом о бюджете на очередной финансовый год соответствующего органа местной государственной власти в пределах сумм региональных налогов и сборов, зачисляемых в доходы соответствующих бюджетов органов местной государственной власти, исходя из сметы доходов и расходов нижестоящих бюджетов органов местного самоуправления.
3.4. Доходы от уплаты федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городов регионального значения и УМО по долговременным (на срок не менее трех лет) нормативам отчислений и (или) по налоговым ставкам. Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются единые для всех городов регионального значения и УМО нормативы отчислений и (или) налоговые ставки для зачисления доходов от уплаты определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные государственные бюджеты.
Законом субъекта Российской Федерации также могут быть установлены единые для всех городов регионального значения и УМО данного субъекта Федерации нормативы отчислений от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджет субъекта Федерации. Установление указанных нормативов законом Российской Федерации о бюджете субъекта Федерации или иным законом с ограниченным сроком действия не допускается.
В нижестоящие бюджеты органов местного самоуправления данного города регионального значения и УМО в законе о бюджете на очередной финансовый год соответствующего органа местной государственной власти могут зачисляться по дифференцированным нормативам доходы от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах в бюджеты органов местной государственной власти, исходя из сметы доходов и расходов нижестоящих бюджетов органов местного самоуправления.
3.5. Выравнивание бюджетной обеспеченности всех территорий, входящих в состав соответствующих городов регионального значения и УМО (районов городов регионального значения, центров укрупненных муниципальных образований и их муниципальных районов), осуществляется путем предоставления дотаций из образуемых в составе бюджетов городов регионального значения и УМО муниципальных (местных) фондов финансовой поддержки территорий (МФФПТ). Выравнивание бюджетной обеспеченности центров муниципальных районов, городских и сельских поселений, входящих в состав соответствующих муниципаль-ных районов УМО, осуществляется путем предоставления дотаций из МФФПТ, выделенных муниципальным районам УМО.
МФФПТ образуются и распределяются в порядке, установленном Положением о МФФПТ, БК РФ и законом органа местной государственной власти, с целью выравнивания исходя из численности населения и финансовых возможностей органов местного самоуправления территорий осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения согласно смете доходов и расходов.
Могут быть установлены различные для городских и для сельских территорий нормативы расчета дотаций МФФПТ на одного жителя, но эти нормативы не могут отличаться от среднего норматива по субъекту Российской Федерации более чем на 50%. Для расчета таких нормативов и дотаций могут быть использованы критерии (критерий), положенные в основу методики, утверждаемой законом соответствующего органа местного самоуправления государственной власти.
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены установлением для бюджетов территорий городов регионального значения и УМО дополнительных нормативов отчислений от уплаты федеральных и (или) региональных налогов и сборов. Порядок расчета таких нормативов устанавливается законом органа местной государственной власти в соответствии с требованиями БК РФ. Распределение дотаций МФФПТ и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты территорий органов местного самоуправления утверждаются законом соответствующего органа местной государственной власти на очередной финансовый год в составе сметы доходов и расходов бюджетов территорий органов местного самоуправления.
В случае наделения органов местного самоуправления территорий, входящих в УМО, полномочиями органов государственной власти по выравниванию бюджетной обеспеченности нижестоящих территорий (центров муниципальных районов, городских и сельских поселений), дотации МФФПТ могут предоставляться из бюджета муниципального района за счет субвенции из бюджета УМО и (или) путем установления законодательным органом УМО для названных территорий данного УМО дополнительных нормативов отчислений от уплаты федеральных и регио-нальных налогов (сборов) в порядке, установленном.законом органа власти УМО в соответствии с требованиями БК РФ.
Недопустимо использование при определении расчетной бюджетной обеспеченности территорий показателей о фактических доходах и расходах в отчетном периоде или показателей о прогнозируемых на плановый период доходов и расходов территорий местного самоуправления.
В случае если бюджетная обеспеченность территорий, входящих в состав города регионального значения и УМО, до выравнивания бюджетной обеспеченности в последнем отчетном году в расчете на душу населения в два и более раза превышала средний по данному субъекту местной государственной власти уровень, то на очередной финансовый год должно быть предусмотрено для такой территории сокращение дотаций на выравнивание из МФФПТ либо централизация части доходов от уплаты местных налогов и сборов и (или) снижение нормативов отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего непревышение названного критерия бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя.
3.6. Выравнивание бюджетной обеспеченности городов регионального значения и УМО осуществляется путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки местных государственных образований (РФФПМГО).
РФФПМГО образуются и распределяются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, с целью выравнивания, исходя из бюджетной обеспеченности местных государственных образований и финансовых возможностей органов местной государственной власти субъектов РФ осуществлять полномочия по вопросам местного значения, а также осуществлять в соответствии с п. 3.5 Положения о РФФПМГО выравнивание бюджетной обеспеченности территорий, входящих в состав местных государственных образований.
Дотации РФФПМГО распределяются исходя из бюджетной обеспеченности местных государственных образований и исходя из численности населения городов регионального значения и УМО. Дотации распределяются между местными государственными образованиями соответствующего субъекта РФ, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности городов регионального значения и УМО, определенной в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам местных государственных образований, в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации.
Общие требования к порядку определения расчетной бюджетной обеспеченности местных государственных образований и к методикам распределения дотаций РФФПМГО устанавливаются Бюджетным кодексом РФ. Использование при определении расчетной бюджетной обеспеченности показателей фактических доходов и расходов в отчетном периоде или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов местных государственных образований не допускается. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
В случаях и порядке, установленных БК РФ, часть дотаций из РФФПМГО может рассчитываться для каждого местного государственного образования данного субъекта Российской Федерации в равном объеме на одного жителя города регионального значения и УМО. В случаях и порядке, предусмотренных БК РФ, законом субъекта Федерации могут быть установлены различные объемы расчета указанной части дотаций РФФПМГО на одного жителя города регионального значения, УМО.
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены установлением для бюджетов местных государственных образований дополнительных нормативов отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Распределение дотаций и (или) заменяющих их дополнительные нормативы отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты местных государственных образований утверждается законом о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год.
В случае если бюджетная обеспеченность города регионального значения, УМО до выравнивания их бюджетной обеспеченности в последнем отчетном году в расчете на душу населения в два и более раза превышала средний по данному субъекту Федерации уровень, законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенции из бюджета такого местного государственного образования в РФФПМГО либо централизация части поступлений местных налогов и (или) снижение для данного города регионального значения, УМО нормативов поступлений федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего дополнительные поступления в РФФПМГО в объеме указанной субвенции.
Порядок расчета бюджетной обеспеченности местных государственных образований в последнем отчетном году, определение размера указанных нормативов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ. Объем субвенции не может превышать 50% разницы между общими доходами бюджета местного государственного образования, учтенными при расчете бюджетной обеспеченности в последнем отчетном году, и двукратным средним по субъекту Федерации уровнем бюджетной обеспеченности городов регионального значения, УМО.
3.7. Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней.
3.7.1.   В составе бюджета субъекта Федерации может образовываться Фонд муниципального развития. Средства Фонда предоставляются бюджетам местных государственных образований в форме субсидий на условиях долевого софинансирования инвестиционных программ и проектов по развитию общественной инфраструктуры местного значения.
Отбор инвестиционных проектов и местных государственных образований для предоставления указанных субсидий осуществляется в порядке, установленном правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.
Распределение субсидий Фонда муниципального развития между местными государственными образованиями утверждается законом о бюджете субъекта Федерации с указанием субсидируемых инвестиционных программ и проектов. Органы власти городов регионального значения и УМО могут передавать полностью или частично указанные субсидии на нижестоящие уровни местного самоуправления сверх сметы доходов и расходов их бюджетов для решения вопросов развития общественной инфраструктуры на местах в порядке и объемах, установленных в законе о бюджете города регионального значения и УМО.
3.7.2.   В составе бюджета субъекта Федерации может быть образован региональный Фонд софинансирования социальных расходов. Средства Фонда предоставляются бюджетам местных государственных образований в форме субсидий на условиях долевого софинансирования приоритетных социально значимых расходов, направленных на решение вопросов местного значения. Цели и условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Федерации.
Отбор местных государственных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение осуществляются по единой методике, утверждаемой правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Органы власти местных государственных образований могут передавать полностью или частично указанные субсидии на нижестоящие уровни местного самоуправления сверх сметы доходов и расходов их бюджетов для решения отдельных социально значимых вопросов на местах в порядке и объемах, установленных в законе о бюджете города регио-нального значения и УМО.
3.8. Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местной государственной власти отдельных государственных полномочий вышестоящих органов государственной власти.
Общий объем субвенций из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местной государственной власти, соответственно, федеральным законом или законом субъекта Федерации и введенным в действие на очередной финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете или законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, определяется по нормативам. Субвенции предоставляются бюджетам местных государственных образований из создаваемого в составе бюджета субъекта Федерации регионального фонда компенсаций (РФК), который форми-руется за счет:
—   субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местной государственной власти федеральными законами;
—   иных доходов субъектов РФ в объеме, необходимом для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местной государственной власти законами субъектов РФ.
Субвенции РФК распределяются между всеми местными государственными образованиями данного субъекта Федерации, осуществляющими отдельные государственные полномочия других органов государственной власти, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления соответствующих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год по каждому местному государственному образованию и виду субвенции.
Субвенции из Федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местной государственной власти федеральными законами, распределяются между всеми субъектами РФ в порядке, установленном БК РФ, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления соответствующих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту Федерации и виду субвенции.
В отдельных случаях, оговоренных Бюджетным кодексом РФ, правовыми актами субъекта Федерации на очередной финансовый год и в законе о бюджете местного государственного образования, субсидии, полученные из РФК органами местной государственной власти, могут передаваться для осуществления государственных полномочий на уровень местного самоуправления сверх сметы доходов и расходов территорий, входящих в состав городов регионального значения и УМО.

Недостатки системы взаимоотношений муниципалитетов

admin — Mon, 14 Feb 2011 12:31:44 +0000

Недостатки действующей в России системы взаимоотношений муниципалитетов с вышестоящими органами власти в области бюджетных прав и полномочий, доходов и расходов подробно изложены в Пр01рамме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В самом общем виде к таким недостаткам относятся: высокая степень централизации налогово-бюджетных полномочий; перегруженность обязательствами, не обеспеченными соответствующими доходными источниками; излишняя регламентация процесса финансирования централизованно установленными нормами; до 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, что говорит о жесткой их зависимости от вышестоящих уровней государственной власти, подрывает стимулы к проведению реформ на местах, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов; отсутствие четких критериев и процедур бюджетного выравнивания территорий; неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и системы административно-тер-риториального деления субъектов Российской Федерации.
Указанные недостатки достаточно глубоко раскрыты в предыдущих параграфах работы, однако необходимо сделать ряд уточнений, дополнений по решению отдельных проблем в сфере межбюджетных отношений.
В области разграничения расходных полномочий в Программе проводится четкое разграничение их между органами власти разных уровней путем максимально возможного сокращения сфер (вопросов) совместного ведения, ликвидации практики распространения «нефинансируемых мандатов», недопущения незаконодательно оформленных разграничений расходных полномочий при перераспределении бюджетных средств между уровнями бюджетной системы и при предоставлении без источников финансирования передаваемых расходных пол-номочий. При этом рекомендуется стремиться к закреплению всех трех видов (т.е. полных) расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (вопросу, функции) за одним уровнем бюджетной системы.
В дополнение и развитие положений Программы при разграничении расходных полномочий в предложенном нами варианте бюджетного устройства на местном уровне целесообразно, на наш взгляд, законодательно установить следующие требования:
—   равенства расходных полномочий региональных и местных органов государственной власти и управления;
—   закрепления за бюджетами местных органов государственного управления по вопросам, находящимся в ведении, расходных полномочий по их нормативно-правовому регулированию и обеспечению средствами финансирования;
—   передачи бюджетам органов местного самоуправления функции финансирования в полном объеме закрепленных за ними социальных расходов на своих территориях;
—   полного освобождения бюджетов местных органов государственного управления от обязанностей обеспечения финансовыми средствами социальных выплат, льгот и других расходов, установленных федеральными и региональными законами, и принятие функций финансирования таких расходов только при передаче соответствующего объема дополнительных средств федерального и (или) регионального бюджетов в виде субсидий, субвенций и других форм финансовой поддержки.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (п. 2 ст. 129)

admin — Sun, 13 Feb 2011 08:06:45 +0000

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (п. 2 ст. 129) зафиксированы следующие принципы межбюджетных отношений:
—   распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;
—   разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
—   равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
—   выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
—   равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами Российской Федерации.
Перечисленные принципы были уточнены и дополнены в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. в следующем виде:
—   сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
—   самостоятельность бюджетов разных уровней;
—   законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности доходных источников между федеральным, региональными и местными бюджетами;
—   объективно обусловленное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
—   единство бюджетной системы.
В силу различий бюджетных прав и полномочий различных уровней власти (по вводу налогов, установлению их ставок и налогооблагаемых баз, по определению состава и объемов расходов по направлениям и т.д.), а также в силу наличия значительных различий в уровне социально-экономического развития территорий внутри регионов система межбюджетных отношений на уровне муниципалитетов имеет свою специфику.
Например, из-за существенного неравенства подушевых бюджетных доходов муниципальных образований в большинстве регионов закрепление единых нормативов отчислений за всеми местными бюджетами может привести к существенному сокращению возможности бюджета субъекта РФ по выравниванию доходов малообеспеченных муниципалитетов.
Поэтому для субфедерального уровня необходимо уточнить общие требования (подходы) к организации межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В качестве таковых обычно рекомендуются следующие требования:
—   самостоятельность местных бюджетов;
—   равенство бюджетных прав контрагентов субъектов Российской Федерации по межбюджетным отношениям;
—   равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с региональными бюджетами;
—   четкое законодательное разграничение на постоянной (долговременной без указания срока) основе расходных полномочий и доходных источников (полностью или частично) между федеральным, региональными и местными бюджетами;
—   объективно обусловленное перераспределение средств между бюджетами в условиях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований, стимулирования мобилизации доходов в бюджетную систему и решения иных социально-экономических задач региона и его территорий;
—   обязательность компенсации местным бюджетам уменьшения их доходных источников или увеличения их расходных обязанностей вследствие решений, принимаемых вышестоящими органами государственной власти.
Остановимся на принципе самостоятельности, который является для муниципальных бюджетов главным требованием к их организации на современном этапе бюджетного и межбюджетного строительства в России. По сути дела все остальные требования в конечном счете определяются степенью реализации принципа самостоятельности местных (городских) бюджетов.
Обобщая результаты научных публикаций, законодательные и нормативные акты по этому вопросу, можно констатировать, что самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием предсказуемых источников доходов, возможностью мобилизовать доходы, соответствующие расходным полномочиям, правом самостоятельно определять направления и формы их расходования, правом привлекать на законодательных основаниях заемные средства, а также ответственностью местных органов власти за принятие и исполнение бюджетных решений. При этом предсказуемость доходных источников зависит от доли, занимаемой собственными доходами местных бюджетов в общем объеме их доходной базы, от стабильности и прозрачности межбюджетного регулирования, от действенности мер, обеспечивающих недопустимость принудительной централизации в вышестоящий бюджет собственных доходов муниципальных образований.

Сводный реестр направлений расходов областного бюджета

admin — Sun, 13 Feb 2011 08:03:15 +0000

В рамках работ по созданию и ведению сводного реестра направлений расходов областного бюджета департамент управления финансами разрабатывает единую систему кодификации отдельных направлений расходов областного бюджета.
Разрабатываемые главными распорядителями бюджетных средств индикаторы должны удовлетворять следующим требованиям:
—   отражать целевой результат деятельности главного распорядителя бюджетных средств по отдельному направлению расходов областного бюджета (ориентация на достижение результата);
—   представлять информацию, необходимую для оценки качества управления бюджетными расходами и оптимизации процедур принятия управленческих решений в бюджетной сфере;
—быть сопоставимыми между собой, т.е. позволять производить межотраслевые сравнения динамики изменения значений индикаторов (сопоставимость).
В соответствии с вышеизложенными требованиями по каждому отдельному направлению расходов областного бюджета должны разрабатываться индикаторы:
—   объема, характеризующие объем произведенных бюджетных услуг в натуральном выражении;
—   затрат, указывающие общий объем расходов на реализацию отдельного направления расходов областного бюджета;
—   результативности, характеризующие качественные параметры достижения целевого результата отдельного направления расходов областного бюджета;
—   стоимости, показывающие объем бюджетных расходов на производство единицы бюджетных услуг;
—   эффективности, отражающие объем финансовых средств, потраченных на достижение полученного целевого результата.
Данные типы индикаторов являются основными и должны быть разработаны для каждого отдельного направления расходов областного бюджета.
Однако в целях детального отражения различных аспектов деятельности главные распорядители бюджетных средств могут разрабатывать и использовать в практической деятельности по повышению результативности и эффективности бюджетных расходов дополнительные индикаторы.
Ответственность за разработку необходимого и достаточного перечня индикаторов возлагается на главных распорядителей бюджетных средств. Индикаторы утверждаются разработчиком и должны быть согласованы с департаментом управления финансами.
При планировании бюджетных расходов на очередной бюджетный год каждым главным распорядителем бюджетных средств должна быть проделана следующая работа в рамках деятельности, направленной на повышение результативности и эффективности бюджетных расходов.
На стадии формирования проекта бюджета на очередной бюджетный год для каждого отдельного направления расходов областного бюджета, которое финансировалось в отчетном году и предлагается главным распорядителем бюджетных средств к финансированию, в очередном финансовом году должны быть:
—   четко сформулированы и изложены цели финансирования отдельного направления расходов областного бюджета;
—   указан перечень основных, а при необходимости и дополнительных индикаторов, характеризующих отдельное направление расходов областного бюджета, а также приведены методы расчета индикаторов и источники получения исходных данных;
—   приведены отчетные (расчетные) значения каждого индикатора;
—   приведена динамика изменения значений индикаторов на протяжении трех последних бюджетных лет в табличной и графической форме;
—   приведены содержательные обоснования причин, повлекших наблюдаемые тенденции изменения значений основных индикаторов;
—   указаны предлагаемые и прогнозируемые значения индикаторов на очередной бюджетный год с необходимыми обоснованиями.
На стадии формирования проекта бюджета на очередной бюджетный год для каждого отдельного направления расходов областного бюджета, которое финансировалось из областного бюджета в отчетном году и не предлагается главным распорядителем бюджетных средств к финансированию в очередном бюджетном году, должны быть указаны причины, повлекшие за собой принятие главным распорядителем бюджетных средств решения о прекращении финансирования указанного отдельного направления расходов областного бюджета в очередном финансовом году.
Изложенные выше данные по всем отдельным направлениям расходов областного бюджета, реализуемым главным распорядителем бюджетных средств, должны быть сведены в отчет по анализу результативности и эффективности бюджетных расходов (составляется каждым главным распорядителем бюджетных средств).
В процессе формирования проекта областного бюджета на очередной бюджетный год каждый главный распорядитель бюджетных средств должен представить губернатору области, в департамент управления финансами администрации области отчет по анализу результативности и эффективности бюджетных расходов. Все отчеты должны использоваться при формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год.
На стадии исполнения бюджета в течение текущего бюджетного года главные распорядители бюджетных средств должны ежеквартально вести текущий мониторинг значений индикаторов.

При возникновении существенных отклонений значений индикаторов от запланированных главным распорядителем бюджетных средств должны предприниматься меры по корректировке сложившейся ситуации. В случае необходимости департаментом управления финансами администрации области совместно с основным распорядителем бюджетных средств могут проводиться работы по аудиту результативности и эффективности деятельности по реализации соответствующего отдельного направления расходов областного бюджета.

Подразделения администрации области

admin — Sun, 13 Feb 2011 07:58:50 +0000

В целях совершенствования методики бюджетного планирования и создания условий для планирования бюджетов от расходов мы считаем, что в субъектах Федерации необходимо проводить оценку результативности и эффективности расходов бюджетов субъектов Федерации.
В качестве механизма повышения результативности и эффективности расходов областного бюджета, на наш взгляд, необходима разработка и внедрение в практику бюджетного планирования и контроля системы числовых индикаторов отдельных направлений расходов областного бюджета (далее — индикаторы), характеризующих объем, расходы, результативность, стоимость, эффективность бюджетных услуг, т.е. методики оценки результативности и эффективности расходов областного бюджета.
Разработка индикаторов и их внедрение в бюджетный процесс позволят:
—   формально закрепить целевые параметры по каждому структурному подразделению администрации области, ответственному за расходование бюджетных средств, с разбивкой по отдельным направлениям расходов областного бюджета;
—   осуществлять планирование достижения конкретных результатов по повышению результативности и эффективности бюджетных расходов с использованием числовых критериев;
—   анализировать тенденции изменения эффективности бюджетных расходов на протяжении ряда лет, а также выявлять причины, влияющие на указанные изменения;
—   осуществлять работы по выборочному аудиту результативности и эффективности бюджетных расходов в случае обнаружения неблагоприятных тенденций в изменении значений индикаторов результативности и эффективности;
—   публиковать информацию о результативности и эффективности бюджетных расходов, которая позволяет осуществлять широкий общественный контроль за деятельностью органов государственного управления Самарской области.
Для реализации данной методики каждый главный распорядитель бюджетных средств должен выделить в структуре деятельности перечень отдельных направлений расходов областного бюджета в рамках целевых статей и видов расходов областного бюджета, направленных на финансирование предоставления определенного типа бюджетных услуг населению области, а также главным распорядителям бюджетных средств необходимо провести инвентаризацию отдельных направлений расходов областного бюджета и сформировать реестр отдельных направлений расходов областного бюджета. Реестры отдельных направлений расходов областного бюджета передаются на согласование в департамент управления финансами администрации области до начала формирования проекта бюджета на очередной финансовый год.
Объем расходов по отдельным направлениям расходов областного бюджета рассчитывается главными распорядителями бюджетных средств
в пределах средств, определенных в соответствии со сценарными условиями функционирования экономики Самарской области на очередной финансовый год. На основе реестров отдельных направлений расходов областного бюджета, разрабатываемых главными распорядителями бюджетных средств, департаментом управления финансами администрации области должен создаваться сводный реестр отдельных направлений расходов областного бюджета. Сводный реестр направлений расходов областного бюджета используется при разработке проекта областного бюджета на очередной финансовый год и в процессе его исполнения.

Расходные потребности муниципальных образований

admin — Sun, 13 Feb 2011 07:55:25 +0000

Расходные потребности муниципальных образований в настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации оцениваются «прямым счетом» на основе системы минимальных социальных стандартов. Как показывает практика, планирование бюджетных расходов по единым государственным стандартам без учета привязки к реальным доходам, которыми располагает данный регион, неизбежно приводит к превышению расходных потребностей над доходными возможностями. Кроме того, использование единых государственных стандартов в планировании бюджетных расходов приводит к возникновению у населения завышенных ожиданий относительно уровня бюджетных услуг, в то время как средств для предоставления услуг в таком объеме может оказаться недостаточно.
Отмеченные недостатки характерны в условиях использования единых нормативов расходов, определенных исходя из желательного уровня предоставления бюджетных услуг, но без учета реальных возможностей бюджета. Использование же фактически сложившихся подушевых нормативов расходов для расчета расходных потребностей муниципалитетов в настоящих условиях, на наш взгляд, более реально, оно позволит исключить рассогласования в бюджетной обеспеченности, однако при этом ориентиром подушевых нормативов расходов должны оставаться нормативы на основе государственных стандартов.
Альтернативным по сравнению с использованием нормативов расходов является метод измерения расходных потребностей, связанный с использованием единого индекса бюджетных расходов (ИБР).
Индекс бюджетных расходов призван учитывать различия муниципальных образований по численности потребителей бюджетных услуг, по стоимости предоставляемых бюджетных услуг, плотности населения на территории, вплоть до длительности отопительного сезона, транспортной доступности И пр.
ИБР показывает относительную потребность отдельных муниципалитетов в подушевых бюджетных расходах и рассчитывается как сумма индивидуальных индексов по всем статьям расходов с учетом соответствующей доли данных видов расходов в общем объеме расходов местных бюджетов. При этом главными статьями расходов, по которым рассчитываются индивидуальные индексы, являются расходы на содержание администрации конкретных муниципалитетов, расходы на образование, здравоохранение и социальную сферу в пределах территории.
Укрупненно схема определения относительных потребностей муни-ципалитетов в бюджетных расходах на основании расчета индекса бюджетных расходов представляется следующей:
—   власти региона группируют муниципальные образования территории по определенным признакам, например, но типу — городской или сельский, по транспортной доступности, численности населения или др.;
—   для каждой установленной группы в отдельности рассчитывается подушевой, средний по группе, уровень расходов;
—   рассчитывается ИБР, одинаковый для всех муниципалитетов данной группы, как отношение подушевого уровня расходов в группе к среднему по данному региону;
—   последующее бюджетное выравнивание осуществляется с учетом ИБР группы соответствующего муниципального образования.
Существуют и другие методы оценки расходных потребностей муни-ципальных образований. Так, например, в Самарской области в ряде муни-ципальных образований используется вариант бюджетного планирования, базирующийся на планировании расходов на основе смет. Сметное финансирование в данном случае представляется одним из видов бюджетного финансирования и заключается в планировании сумм расходных потребностей определенного хозяйствующего субъекта или отдельной административно-территориальной единицы исходя из рассчитанных норм денежных расходов, исчисленных на основе уровня фактических расходов, достигнутого в предшествующем году. К примеру, в Самарской области в Самаре и Тольятти все внутригородские районы не явля-ются в соответствии с уставами этих городов муниципальными образованиями и, начиная с 1998 г., не составляют бюджеты, а планируют расходы на основе смет. Все средства, получаемые в результате сбора налогов n других обязательных платежей, доходы от муниципальной собственности и прочие поступления зачисляются в городские бюджеты. Финансирование же районов осуществляется на основании смет расходов, утверждаемых ежегодно в администрации города. На практике это дало положительные результаты. Сосредоточение всех финансовых возможностей в едином бюджете города позволило проводить единую финансовую политику в этих городах, комплексно решать вопросы финансирования учреждений социально-культурной сферы, городского хозяйства и, особенно, социальной поддержки граждан, ликвидировать встречные финансовые потоки внутри города. Б целом, учитывая практический опыт планирования расходов бюджетов в субъектах Федерации и оценивая существующие методы планирования бюджетов территорий, можно утверждать, что планирование расходов по стандартам, индексам, единым нормам на душу населения недостаточно объективно, так как носит формальный, «нивелировочный» характер, лишь приблизительно учитывает специфику территорий, что в конечном итоге приводит к ошибкам в бюджетном планировании, необходимости перераспределения средств бюджетов в ходе их исполнения, нарушает сложившийся баланс в развитии территорий.
На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом планирования бюджетных расходов является нормативный с применением дифференцированных нормативов затрат по категориям населения, а не на душу населения, проживающего на данной территории. При этом финансовые, материальные нормативы должны устанавливаться на определенное время, например один раз на три-четыре года, с последующим пересмотром или корректировкой.
Кроме того, с нашей точки зрения, планирование расходов бюджетов должно предусматривать два этапа: планирование расходов бюджетополучателями и планирование расходов бюджетов финансовыми органами. При этом значительное внимание необходимо уделять планированию на первом этапе, так как экономическая оценка заявленных расходов, их целесообразность и научная обоснованность в итоге определяют эффективность расходов, запланированных в бюджет на новый финансовый год. В данной связи приобретают важное значение вопросы совершенствования планирования расходов у бюджетополучателей и усиления контроля за процессом планирования расходов со стороны финансовых органов.

Измерение налогового потенциала

admin — Fri, 11 Feb 2011 20:13:04 +0000

Вместе с тем измерение налогового потенциала территорий с помощью прошлых налоговых доходов в межбюджетных отношениях имеет свою негативную сторону, поскольку предрасполагает муниципалитеты к снижению собираемости налогов, к сокрытию части доходов, в целом лишает их заинтересованности в развитии собственной налоговой базы, так как чем ниже будут представлены показатели по собственным доходам, тем больше средств они смогут получить на следующий год по линии межбюджетного выравнивания. В частности, в этих условиях из двух муниципальных образований с одинаковой налоговой базой и одинаковыми расходными потребностями на больший объем средств по линии межбюджетного выравнивания сможет претендовать то, в котором меньше было мобилизовано доходов, будь то вследствие более низкой собираемости налогов, необоснованного предоставления налоговых льгот или использования более низких ставок по налогам, в отношении которых органы местного самоуправления имеют право устанавливать ставку.
Для исключения подобных несоответствий налоговый потенциал, на наш взгляд, следует измерять исходя не из фактических налоговых поступлений в предшествующие годы, а в зависимости от налоговой базы, которой располагают муниципалитеты. Эта методика более сложная, чем экстраполяция прошлых поступлений, поскольку суммарная налоговая база муниципалитетов состоит из данных по собираемости отдельных налогов и достоверное измерение налоговой базы в целом требует наличия значительной информации по множеству показателей, тем не менее она предпочтительна. Так, измерение налогового потенциала территории с помощью показателей, отражающих налоговую базу, не создает у муниципалитетов отрицательных стимулов, препятствующих росту собираемости налогов, как это происходит в случае использования в этих целях показателей фактических поступлений в предшествующие периоды, и тем самым вызывает у них заинтересованность повышать эффективность использования располагаемой налоговой базы. Следует отметить, что при этом может оказаться не урегулированной ситуация, когда в муниципальном образовании отмечен рост налогового потенциала и предполагается соответствующее сокращение средств, направляемых из региона на бюджетное выравнивание. В данном случае, чтобы не лишать муниципалитеты заинтересованности в развитии своей налоговой базы и обеспечении роста налогового потенциала, часть средств, передаваемых местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации в порядке межбюджетного регулирования, можно распределять между муниципалитетами в зависимости от степени развитости их налоговой базы, прироста налоговой базы, достигнутого в отчетном периоде роста мобилизации доходов в бюджетную систему или иных подобных показателей, т.е. подходить к муниципалитетам дифференцировано.
Заинтересованность в повышении эффективности используемой налоговой базы в муниципалитетах, как правило, предполагает проведение на территории регулирующих мер: повышение или снижение ставок налогов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления; пересмотр недостаточно обоснованных налоговых льгот или отказ в их предоставлении; введение или отмену действующих налогов и сборов, устанавливаемых органами местного самоуправления; выявление и регистрацию в качестве плательщиков налогов в местный бюджет юридических лиц, вставших на налоговый учет на иной территории, но ведущих экономическую деятельность на территории данного муниципального образования; сокращение теневой экономики, в том числе путем выявления незарегистрированных налогоплательщиков, розничных торговцев и т.д.
В целом, оценивая существующие варианты бюджетного планирования в муниципальных образованиях в части доходов, на наш взгляд, можно сделать вывод, что предпочтительным является традиционный вариант, основанный на покрытии плановых расходов (дифференцированный подход), но адаптированный к современным условиям развития экономики. Несомненно, что это позволит в дальнейшем планировать бюджеты от расходов.
Итоговое финансирование расходных потребностей муниципалитетов формируется из двух слагаемых: финансирования переданных полномочий и финансирования собственно местных полномочий. Исполнение переданных государственных полномочий должно финансироваться с помощью целевых субвенций, а расходные потребности на исполнение собственных полномочий — за счет собственных доходов местных бюджетов и средств, передаваемых в местные бюджеты в порядке межбюджетного регулирования. В этом случае расходные потребности местных бюджетов на исполнение переданных им государственных функций должны определяться в зависимости от численности групп населения, потребителей бюджетных услуг и нормативов расходов, установленных федеральным или региональным законодательством.

Бюджетное планирование в части доходов в муниципальных образованиях

admin — Fri, 11 Feb 2011 20:11:49 +0000

Бюджетное планирование в части доходов в муниципальных образованиях в зависимости от установившейся практики может осуществляться по нескольким вариантам.
В соответствии с традиционным вариантом бюджетного планирования за основу при расчете общей суммы бюджетных расходов муниципального образования принимаются условно-нормативные суммы, определенные по каждому направлению местных расходов. Исходя из размеров расходов и планового дефицита бюджета, складывающихся на планируемый год, устанавливаются дифференцированные нормативы отчислений от доходов в местные бюджеты. При этом если собственных доходов недостаточно, разница компенсируется финансовой помощью.
Традиционный вариант бюджетного планирования в муниципальных образованиях, основанный на покрытии плановых расходов, применялся практически во всех регионах в начальный период перехода Российской Федерации к рыночной экономике. В дальнейшем многие регионы перешли на другие варианты бюджетного планирования. Дело в том, что рассматриваемый вариант не был достаточно адаптирован к переходу на рыночные отношения и в планировании зачастую преобладал субъективный подход при определении размера расходов местного бюджета и установлении нормативов отчислений по конкретным налогам.
Нормативно-долевой вариант планирования доходов бюджетов в муниципальных образованиях регионов, основанный на применении нормативно-долевой методики бюджетных расчетов, в качестве альтернативного традиционному в настоящее время нашел широкое применение — более чем в 45 субъектах Российской Федерации.
Планирование доходов по нормативно-долевому варианту предусматривает ряд последовательных стадий формирования доходной части бюджетов.
В начальной стадии по региону устанавливаются нормативы отчислений от регулирующих налогов, единые для всех муниципальных образований, и рассчитываются величины ожидаемых собственных доходов по конкретным муниципальным образованиям, т.е. определяется их доходный потенциал.
С учетом доходного потенциала по каждому муниципальному образованию региона устанавливаются конкретные размеры сумм трансфертов, источником которых является региональный ФФПМО.
На последующей стадии планирования доходов местных бюджетов по названному варианту средства ФФПМО распределяются между муниципальными образованиями с учетом принятого норматива доходов на душу населения и в зависимости от величины собственных доходов на душу населения конкретно в каждом муниципальном образовании. При этом показатель величины потенциала территории по доходам, величина собственных доходов на душу населения в муниципальных образованиях играют определяющую роль.
Как видно, характерной особенностью нормативно-долевого варианта муниципального бюджетного планирования в части доходов является процедура установления конкретных сумм трансфертов из ФФПМО в зависимости от прогнозируемого доходного потенциала конкретной территории на предстоящий финансовый год.
Кроме названных вариантов доходный потенциал муниципальных образований может измеряться путем оценки возможных поступлений средств в целом по всем налогам на предстоящий финансовый год. Такая оценка доходного потенциала осуществляется методом экстраполяции данных о налоговых поступлениях, собранных на территориях муниципалитетов за предшествующие годы с учетом индекса ожидаемой инфляции, прогнозов изменения макроэкономических показателей и других факторов, влияющих на объемы налоговых поступлений с территории. Такой подход используется в настоящее время в ряде субъектов Федерации.

Доходная часть бюджета субъекта

admin — Fri, 11 Feb 2011 20:10:32 +0000

По результатам исследований, изучения опыта и практики бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации (Приволжского федерального округа) в условиях рыночных преобразований нами разработана методика бюджетного планирования на уровне субъекта Федерации. Особенностью методики является то, что в ней формализован процесс планирования налоговых доходов — важнейшего вида доходов бюджета, что создает возможности для анализа и дальнейшего совершенствования планирования. В целом доходная часть бюджета субъекта Российской Федерации определяется как сумма всех налоговых поступлений, рассчитанных по каждому виду налогов исходя из контингента налога и норматива налоговых отчислений, прогнозно рассчитанных неналоговых поступлений, прогнозно рассчитанных безвозмездных перечислений, прогнозно установленных сумм целевых бюджетных фондов. Наряду с планированием доходов бюджетное планирование, как уже отмечалось, включает планирование расходов. При формировании расходной части бюджета концептуально закладывается принцип сбалансированного бюджета. Соблюдение этого принципа требует тщательного рассмотрения планируемых расходов на предмет их эффективности, приоритетности, экономической, а в отдельных случаях — политической целесообразности.
Например, в Самарской области областной бюджет на 2003 г. (и три предшествующих года) был сформирован без дефицита, и это условие в значительной степени было достигнуто за счет оптимального планирования бюджетных расходов.
В процессе планирования бюджетных расходов в Самарской области на 2003 г. на первом этапе были рассмотрены и проанализированы заявки бюджетополучателей, представленные ими в департамент управления финансами для включения в проект бюджета. Анализ показал, что объем расходов по представленным заявкам превышает расчетный объем доходов по региону в 1,7 раза. Это обстоятельство потребовало от департамента управления финансами совместно с бюджетополучателями тщательного изучения и пересмотра всех заявленных расходов, сокращения их числа или назначения по соответствующим расходам поэтапного финансирования. В результате была рассчитана и сформирована расход-ная часть бюджета, сбалансированная с прогнозируемыми доходами бюджета области на 2003 г.
Итак, бюджетное планирование в субъектах Федерации представляет собой достаточно сложный и объемный процесс подготовки управленческого решения по проекту бюджета предстоящего финансового года.
Не менее сложным и еще недостаточно совершенным является бюджетное планирование в муниципальных образованиях регионов. Необходимо отметить, что понятие «бюджетное планирование» применительно к муниципальным образованиям в настоящее время используется редко, оно заменяется понятием «межбюджетные отношения». На наш взгляд, последнее неточно. С нашей точки зрения, межбюджетные отношения есть форма выражения бюджетной политики, а бюджетное планирование — практическая реализация данной политики. Поэтому правомерно говорить именно о бюджетном планировании в муниципальных образованиях.

Подготовка материалов для составления проекта бюджета

admin — Fri, 11 Feb 2011 20:01:45 +0000

Подготовка материалов для составления проекта бюджета осуществляется на основании заявок и предложений получателей и распорядителей бюджетных средств, которые представляют соответствующие материалы в департамент управления финансами и по принадлежности в департамент по экономике и инвестициям.
Прямые получатели средств областного бюджета представляют в департамент управления финансами администрации области: бюджетные заявки с расчетами и обоснованиями для включения в проект областного бюджета в соответствии с утвержденной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации; предложения о проведении структурных и организационных преобразований в соответствующих сферах деятельности с учетом реальных возможностей областного бюджета; предложения о внесении изменений в нормативные правовые акты, исполнение которых влечет за собой дополнительное расходование средств областно-го бюджета, не обеспеченное реальными источниками финансирования.
Областные государственные заказчики, получатели средств областного бюджета и областных внебюджетных фондов, осуществляющие закупки продукции для областных государственных нужд, представляют прогнозируемые данные на планируемый период: по объему продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств областного бюджета и областных внебюджетных фондов; по финансированию закупок товаров, работ и услуг.
По завершении полного комплекса работ по составлению проекта бюджета на новый финансовый год департамент управления финансами администрации области представляет на рассмотрение коллегии администрации области проект закона Самарской области «Об областном бюджете на … год». Обсуждение и утверждение закона об областном бюджете коллегией администрации области проводится, как правило, в сентябре — октябре текущего перед планируемым года. Процедура разработки проекта бюджета в администрации области заканчивается, и проект пере-дается на рассмотрение и утверждение в губернскую Думу.
Особо важное значение при разработке бюджета субъекта Федерации на новый финансовый год имеет методика бюджетного планирования. Бюджетное планирование на уровне субъекта Федерации предусматривает планирование доходов и планирование расходов бюджета. Планирование доходов включает:
—   планирование налоговых доходов;
—   планирование неналоговых доходов;
—   планирование безвозмездных перечислений;
—   планирование целевых бюджетных фондов, если они предусмотрены.
Планирование расходов включает планирование расходов по всем категориям бюджетополучателей территории. В целом бюджетное планирование, как уже сказано, завершается составлением проекта бюджета территории.
Необходимо отметить, что методически бюджетное планирование в субъектах Федерации в настоящее время еще недостаточно отработано. В первую очередь это касается методики планирования налоговых поступлений.